박근혜 정부의 의료민영화 정책
정형준｜무상의료운동본부 정책위원장
박근혜 정부는 강성우파 정부로써 집권전부터 각종 민영화 및 사유화 논란에서 자유롭지 않았다. 그 중에서도 의료부분에서는 이명박정부 시절 각종 의료영리화 정책을 새누리당에서도 특히 친박의원들이 적극적으로 추진했던 점 등을 통해 우려를 자아냈다. 집권 전 박근혜 후보 시절에도 영리병원을 비롯한 의료민영화 정책에 대해 이명박 정부의 입장을 존중하고 계승하겠다고 밝혀 사실상 의료민영화를 추구할 것임을 분명히 했다.
그러나 집권당시 ‘4대중증질환 100% 국가책임’ 같은 복지공약을 내세워, 선별적인 의료복지제공에 국민들의 기대를 걸게 했다. 이 때문에 노골적 의료민영화를 추진하다가 촛불항쟁에 부딪혀 좌절한 이명박 정부와 달리, 아예 집권 초기에는 선별적 복지공약을 주되게 선전할 것임을 예측할 수 있었다. 물론 이러한 복지공약은 지속된 경제위기로 인해 쉽게 공약파기로 나아갈 것이며, 공약파기가 명확해진다면 강성우파 정부의 본색이 드러날 위험성이 있었다.
이런 상황에서 대표공약이었던 ‘4대중증질환 100%국가책임’의 경우만 보더라도 이미 인수위 때부터 비급여 제외를 천명했고, 이제 간병비, 선택진료비, 차등병실료 같은 핵심 비급여는 완전히 제외하고, 일부만 별도로 보장성 강화를 논의하는 상황이 되었다. 여기에 또 다른 핵심복지공약이었던 기초노령연금도 누더기가 되면서 의료민영화 드라이브에도 속도가 붙기 시작했다.
이런 공약 폐기와 더불어 한국 역사 최초의 공공의료기관 폐원시도(진주의료원)가 박근혜 정부 하에서 이루어졌다. 이는 두 가지 측면에서 박근혜 정부의 의료, 복지정책의 방향을 예측케 했다. 우선 지자체의 복지축소에 대해 중앙정부는 철저하게 불개입을 했는데, 정부가 복지에 대해 신자유주의적 방임을 천명한 것이다. 진주의료원의 경우 중앙정부는 지방정부 탓을 하면서 실제로는 복지축소의 면죄부까지 얻었다. 둘째는 설사 그나마 건강보험으로 대표되는 보험부분의 복지확대는 생색낼 정도로 이룰지라도, 공급부문 즉 병원부분의 민간확대가 박근혜 정부의 정책일 것이라는 반증이었다.
따라서 집권직후 벌어진 두가지 - 핵심복지공약(4대중증질환 100%국가보장) 폐기와 진주의료원 폐원시도는 박근혜 정부의 의료부분 방향이 제한된 복지확대시늉(공약에 못 미치는 생색내기용)과 의료공급의 사유화, 민영화일 것임을 예측케 한다.
그러나 앞서 주장했듯이 본인의 복지공약이 완전히 파기될 때까지는 노골적인 의료민영화 정책을 추진하지는 못하였다. 이 때문에 집권 1년차 11월까지 크게 두 가지 방법의 의료민영화 시도를 하였다. 첫째는 ‘의료관광’으로 대표되는 의료상업화 시도이며, 둘째는 ‘원격의료’로 대표되는 의료민영화 시도이다.
1. 우회적 의료민영화 시도
우선 ‘의료관광’의 경우 이미 의료상업화를 합리화하는 기제로 작용했다. 예를 들면 각 지자체는 마치 ‘의료관광’을 미래산업인 것처럼 광고하고 있고, 외국인 대상의 의료영리화는 해도 되는 것처럼 묘사된다. 그러나 실제 한국이 ‘의료관광’의 경쟁력이 있다는 주장은 대부분 허상이다. 실제 ‘의료관광’을 통해 추구하려고 했던 숨겨진 의도는 ‘메디텔’ 같은 것을 통해 드러났다.
2013년 5월 31일 정부는 ‘의료관광’을 빌미로 ‘메디텔’이라는 병원이 경영하는 숙박호텔을 허용하려는 시도를 하였다. 여기까지 보면 ‘메디텔’은 단순히 ‘의료관광’을 위한 상품처럼 보인다. 하지만 같은 날 정부는 국회에 보험회사의 외국인환자 유치알선을 허용하자는 의료법 개정안도 내었다. 이 법안도 ‘의료관광’을 위해 보험회사가 외국인환자를 유치알선 할 수 있게 하려 한다는 명분을 내세웠다. 두 가지 시도 모두 ‘의료관광’ 이란 아젠다에 충실한 시도로 보인다.
그러나 이 두 가지 시도를 하나로 묶으면 보험회사가 외국인환자 유치업자가 되어 ‘메디텔’을 설립할 수 있게 되어 사실상 ‘메디텔’을 매개로 병원-보험회사 연계가 가능하게 된다. 즉 ‘의료관광’을 주된 명분으로 의료숙박업을 허용하고, 보험회사가 외국인환자를 유치 알선하게 하려는 듯 선전하고 있지만, 이 두 가지 시도를 합치면 실제는 내국인환자를 대상으로 보험회사와 병원이 연계하는 사실상 영리병원을 허용하는 효과가 발생하게 된다.
이미 숱한 논쟁에서 ‘영리병원’이 국민건강에 미칠 악영향은 입증되었고, 이제 드라마 등에서도 ‘영리병원’은 나쁜 것이라는 이미지가 확고하다. 이 때문에 병원자본, 보험자본, 정부는 항상 우회적 방법으로 ‘영리병원’을 도입하고자 꼼수를 부려왔다. 그 중 지난 정권에서 제일 접하기 쉬운 논리가 ‘외국인환자 대상의 경제자유구역 내 영리병원’이었는데, 이 또한 국민적 반감이 거세지자, 이번에는 ‘의료관광’을 선전하면서 실제로는 ‘영리병원’ 도입 효과를 내려고 정권 초부터 부단히 노력했던 것이다.
둘째, ‘원격의료’를 매개로 한 의료민영화는 더욱 가관이다. ‘원격의료’는 마치 IT와 의료가 연계되어 최첨단의 의료를 의미하는 듯 보인다. 이 때문에 대중적 저항이 상대적으로 미미하다는 점을 의료민영화 세력은 노렸다. 덕분에 지난 6월 가장 먼저 국회에서 ‘원격의료’ 허용 법률안이 새누리당에 의해 상정되었다. 박근혜 대통령 스스로 국무회의에서 ‘원격의료’을 지목하기까지 했다. 의협이 ‘원격의료’에 반대하자, 보건복지부는 의사들을 회유하고자 의원급부터 시행 하겠다는 유인책을 던지고 있다. 정말 꼭 추진하고 싶은 사업이었던 모양이다.
사실 ‘원격의료’는 아직까지 환상이고, 시도했던 나라들도 대부분 폐기한 기술이다. 의료의 특성상, 생물학적 다양성과 여러 복잡성에 기초해 사람이 직접 문진하고 병력을 듣지 않고서 진단 및 예방이 쉽지 않다. 또한 ‘원격의료’는 안정성을 확보될 수가 없다. 그렇다면 아직까지 입증되지도 실용화 되지도 않고, 주요 선진국에서 폐기된 ‘원격의료’를 신성장동력처럼 선전하는 이유는 무엇일까? 만약 지금 진행되는 ‘원격의료’가 허용된다면 그것은 SK, LG, 삼성 같은 기업이 ‘원격의료’를 매개로 건강관리나 건강증진사업에 진출할 교두보를 마련한다는 점이 가장 크다. 예를 들어 원격으로 삼성에서 제공하는 혈압관리프로그램에 가입하면 아마도 고혈압 의심 시 삼성병원과 삼성생명을 소개할 것이고, 이는 사실상 예방과 만성질환 관리 같은 공공의료시스템의 역할이 민간의료시스템으로 대체되는 의료민영화의 한 방편이 된다.
또한 재벌회사들이 국민들의 기본적인 건강정보를 확보하고, 이를 통해 보험자본은 꿈에도 그리던 환자정보 데이터 확보와 이윤극대화를 이룰 수 있다. 즉 재벌과 연계된 병원과 네트워크 병원들만 더욱 팽창되고 영리화되는 효과가 생기게 된다. 따라서 ‘원격의료’ 역시 현재의 이미지와는 반대로 의료양극화를 심화시키며 보험회사의 배를 불리는 효과를 낳게 된다.
2. 전면 의료민영화 시도
그러나 이러한 우회적 시도 국면은 앞서 말한 핵심복지공약의 전면 후퇴와 철도민영화로 대표되는 전면 민영화 추진등과 맞물려 12월부터는 노골적이고 포괄적인 의료민영화 전략으로 바뀌게 된다. 그 중 핵심추진과제가 12월 13일 ‘제 4차 투자활성화 대책’으로 발표되었다. 이번 투자활성화 대책은 너무나 많은 민영화 방안을 담고 있어서 ‘의료민영화 쓰나미’라고 부를 만한 것이다.
이 중 가장 중요한 쟁점은 단연 의료법인의 영리자회사 설립안이다. 사실 비영리법인이 영리법인을 자회사로 두는 것 자체가 이율배반이다. 병원을 비영리법인으로 규정한 것은 환자 진료의 목적을 돈벌이에 두지 말라는 의미이기 때문이다. 만약 영리자회사를 두면 비영리법인의 자본도 손쉬운 투자처에 투자해서 배당을 받을 수 있기 때문에, 병원도 자본 축적과 배당에 우선순위를 두게 된다. 즉 비영리 운영의 원칙과 상치되는 영리적 운영의 토대가 마련된다.
더구나 한국은 현재 의료법인을 비영리법인으로만 규정해 두었음에도 현실 의료의 영리화가 개탄스러울 정도다. 여기에 병원으로 돈을 벌거나 병원을 담보로 돈을 대출하여 투자하라는 것은 환자 진료를 더한 돈벌이 수단으로 만든다. 즉 영리병원 문제점의 핵심인 이윤추구에 환자 진료를 이용한다는 전제가 동일해진다.
여기에 자회사가 할 수 있는 부대사업의 종류까지 상상을 초월할 정도로 확장했다. 기존의 부대사업인 주차장, 장례식장, 구내식당이 그나마 환자 편의를 고려한 수준이었다면, 이번에 허용되는 부동산, 건강증진식품, 의료기기업, 화장품 등은 그 자체로 종합 '의료사업체'를 차릴 수 있는 수준이다. 또한 창투사 같은 투기자본들도 자회사에 투자할 수 있다고 자랑스럽게 이야기 한다. 투기자본이 투자하는 사업은 대부분 안정적이면서도 높은 이윤을 얻을 수 있는 사업인 민자철도, 민자고속도로 및 작전투자, 그리고 고금리 사업이다. 만약 이런 투기자본들이 병원자회사에 투자한다면 병원경쟁은 한층 더한 복마전에 돌입할 것이다.
무엇보다 병원의 이익을 영리자회사가 모조리 빼가려 할 수 있고, 병원은 환자들을 대상으로 돈을 벌기 위해 무리하게 된다. 사실상 영리병원의 도입이다. 문제는 직접적 영리병원 도입은 비영리법인의 세제혜택 등으로 일부만이 영리병원으로의 전환되는 문제였던 반면, 이번 안은 사실상 한국의 모든 병원은 영리병원이 되는 효과가 나타나게 된다. 즉 직접적 영리병원 도입보다 훨씬 더 심각한 상황이 초래 될 수 있다. 여기에 의료법인의 인수합병을 허용해주어, 실제로 수평, 수직의 네트워크가 형성되게끔 허용했다. 대형마트와 SSM슈퍼등의 수직·수평 연계가 의료사업에서도 나타날 것이다. 여기에 의료기관임대업, 부동산임대업 같은 영리자회사까지 결합되면 사실상 의료기관의 수직화가 불 보듯 뻔하다. 즉 ‘삼성병원 네트워크’ 같은 것이 지역 곳곳으로 파고들게 된다.
영리법인약국도 도입한다고 한다. 미국이나 호주에서처럼 ‘기업형 네트워크 약국’을 만들고 싶은 것이다. 여기에 의약품 개발 병원자회사, 의약품 유통 병원자회사가 연결되면 사실상 ‘환자진료-약품공급–약품제조’ 모조리 최적의 수익을 내는 구조로 변신 시킬 수 있을 것이다. 이외에도 신약허가 및 신의료기기 허가를 손쉽게 하여 안정성과 효과를 입증하지 않아도 제약회사와 의료기기회사, 신의료기술을 도입하려는 병원이 빨리 돈을 벌 수 있게 하였다. 아마도 이런 약품과 의료기기는 비급여 혹은 유사비급여로 도입될 것이고, 국민의료비 상승에 일조할 것이다. 전문자격사에 대한 내용, 유헬스에 대한 내용은 언급하지 않아도 너무 많은 내용을 담고 있어서 이러한 전면 의료민영화의 내용 하나하나에 대해 대응하고 분석하는데도 많이 힘이 필요할 정도이다. 문제는 이러한 방안 중 몇 가지만 현실에서 구현되어도 한국의 의료체계는 심각한 문제에 봉착할 것이라는 점이다. 이런 점에서 한 번에 수십까지의 의료민영화 방안을 쏟아낸 박근혜 정부의 의중이 ‘의료민영화 밀어붙이기’라는 점은 분명하다.
3. 의료민영화는 아니다?
상황은 이명박 정부 초기에 시도했던 의료법 전부 개정안보다 한층 더 심각한 의료민영화 추진을 천명한 상태이다. 그럼에도 정부는 ‘의료민영화’가 아니라고 강변한다. 보건복지부는 뻔뻔스럽게도, ‘정부도 의료민영화를 막겠습니다.’라고 선전한다.
‘민영화’란 정부의 소유 뿐 아니라 기능을 민간에 이양하는 것도 민영화이다. 실제로 교육, 의료등은 소유는 한국의 경우 민간이 압도적으로 하고 있다. 그러나 교육의 경우 초중고 교육은 공교육으로 불릴 정도로 사실상 의무교육이 되고 있다. 의료도 공익적 기능을 하게끔 사회적 합의는 물론 법률로도 정해져 있다. 그렇다면 지금 정부가 추진하는 여러 가지 방안은 어떤 효과를 낳게 될까? 그것은 공익적 기능을 수익성 중심으로 이동하는 시도이다. 이런 측면에서 ‘의료민영화’란 온전히 맞는 말이다.
또한 이번에 보면 병원 인수합병을 허용하여 비영리법인을 사고 팔 수 있도록 하려한다. 이는 그간 법인병원의 자산을 국가와 사회의 것으로 보는 통념을 개인의 소유로 명확히 바꾸는 일대 변환인 동시에 사실상 소유의 민영화의 다름 아니다.
마지막으로 정부는 ‘국민건강보험 해체’만이 ‘의료민영화’라고 주장한다. 정부는 국민건강보험을 민간보험으로 바꿀 생각은 없으니 안심하라는 것이다. 이 말은 사실일까? 정부가 지금 추진하는 각종 의료민영화 정책이 현실에 옮겨지면, 사실상 국민건강보험의 재정은 급격히 고갈되고, 가뜩이나 낮은 보장성으로 인해 민간보험시장이 확대되는 현상을 가중시키게 된다. 사실상의 건강보험의 보장성 약화가 이후에 무용론으로까지 번지게 되는 것이다.
그렇다면 의료부분의 수익을 재벌과 금융자본이 손쉽게 가져가면서도, 건강보험을 현 수준으로 유지하려면 어찌될까? 아마도 국민들이 보험료를 계속 더 내거나, 혹은 병원이용을 자제하는 수밖에 없을 것이다. 즉 건강보험이 있어도 보험료 때문에 놀라고, 병원에 가지 못하는 미국식 의료의 탄생이다.
의료법상으로 한국에서 부대사업은 환자편의를 위한 것이라 명시되어 있다. 이는 ‘의료’를 법으로는 환자진료를 위한 것 이외의 산업으로 보지 않는다는 것이다. 특히 진료수익도 공익적인 수준이외에 인정하지 않기 때문에 의료법인의 세금이 부과되지 않는 것이다. 이를 이제 완전히 바꾸려는 것이 정부의 의료민영화 시도이다. 즉 의료를 필요에 의한 공공재에서 돈벌이 수단으로 패러다임을 이제 바꾸려 한다.
이런 패러다임과 성격이 바뀌는 것을 ‘투자활성화 대책’ 이니 투자개방형 병원이니 하면서 손쉽게 국회도 거치지 않고 시행령과 시행규칙으로 처리하려는 것을 어떻게 봐야 할까? 이는 완전히 국회와 국민을 철저히 무시하는 행태로 밖에 볼 수 없다.
4. 미국보다 낫다가 아니라 최소한 OECD 국가 평균은 되어야.
한국은 하버드 대학교의 Hsaio 교수에 따르면 미국보다도 더 시장 중심적인 의료제도를 가지고 있다. 한국의 공적 의료보장률은 58%에 머물고 있어 OECD 중에서도 꼴찌인 미국과 멕시코에 비해 보장률은 그리 높지 않은 반면, 공급체계에서는 공공의료기관 비중이 7%에 머물러 있다. 전 세계적으로 가장 민간의료기관 중심적인 한국의 현재 보건의료체계를 보면, Hsaio 교수의 말이 과장으로 보이지 않는다.
이런 상황에서더 이상의 의료민영화 조치를 막지 못한다면 한국의 의료체계는 급격히 붕괴할 수밖에 없다. 영리자기업 허용, 병원 인수합병허용, 부대사업의 확장, 건강관리서비스의 민영화나 원격의료 허용, 영리병원의 지역적 허용, 민영의료보험의 제도적 보장, 민영의료보험과 민간의료기관과의 유착 등 사안은 수십 가지가 넘는다. 그러나 제도적 의료민영화 조치들의 도입을 막는다고 해도, 이미 시장 중심적인 한국의 보건의료제도에서 공공성이 더욱 커지지 않는다는 데 더욱 근본적인 문제가 있다.
의료민영화 시도의 근간은 ‘의료가 산업이고 돈벌이라는 인식’이다. 이 때문에 우리는 ‘의료는 돈벌이가 아니고, 국가가 책임져야 하는 기본권’이라는 점을 원칙부터 강조해 왔다. ‘의료를 돈벌이’로 생각하는 세력은 결코 의료민영화, 상업화를 포기하지 못한다. 우리는 지난 10년간 영리병원을 막아내고, 각종 의료민영화 시도를 여러 차례 저지한 바 있다. 박근혜 정부는 어떤 역대 정권보다 빠르고 교묘하게 의료민영화/상업화를 추진하고 있으며, 이에 대해 시민사회와 민중운동은 빠른 대응에 나서야 한다. 그렇지 못하면, 이런 시도의 폐해를 우리 국민들이 고스란히 떠안게 될 것이다.
따라서 의료민영화 반대와 더불어 공공의료기관의 강화, 건강보험 보장성의 강화, 민영의료보험 자본과 병원 자본의 공공적 의료제도하의 규제 등도 더 이상 미룰 수 없는 과제가 되고 있다. 강성우파 정부의 도발은 끝이 없을 것이지만, 방어 이후에 필요한 대안과 공세에 대한 준비와 실력이 필요하다.
